Den sikkerhedspolitiske situation har medført et paradigmeskifte til en verden med et højere trusselsniveau. Forsvaret skal igen gøres farligt som det var i 80’erne og kunne deltage i en stormagtskonflikt. Samtidig kræver det civile samfund en højere kvalitet i opgaveløsningen af de civile kystvagtopgaver, hvilket sættes på spidsen, når 160 mand og en dyr fregat sendes til at jage pirater der er bevæbnet med håndvåben. Er tiden moden til at Forsvaret skiller kystvagtopgaverne ud, så flåden kan koncentrere sig om at det militære, og en ny kystvagtsorganisation kan fokusere på kystvagtopgaverne? Kan det sikre en bedre kvalitet i opgaveløsningen? Det vil jeg forsøge at undersøge i to blogindlæg. Det første handler om udfordringerne ved den nuværende organisering, og det andet vil handle om hvordan at en kystvagt kan se ud i en dansk kontekst.
Del 1 ud af 2: Udfordringerne ved den nuværende organisering
Anders Puck Nielsen spørger i dette indlæg i Ræson om Forsvaret har fået færre militære ressourcer fordi man ikke har skilt kystvagtsfunktionerne ud, og det derfor ikke har været synliggjort hvor meget Søværnet reelt var skåret ned. Havde man som organisation haft større held til at tiltrække flere ressourcer hvis kystvagten var skilt ud, fordi at man så kunne se hvor tyndt besat flåden reelt var? Det er den ene side af spørgsmålet. Den anden side er at Søværnets syv arktiske skibe i dag primært løser kystvagtsopgaver, mens de militære opgaver ikke fylder så meget. Man kan ane enden for de fire inspektionsskibe af Thetis-klassen, og vi står derfor over for at bestemme hvad der skal efterfølge dem. Skal det være højt specialiserede og dyre fx ubådsjagere, eller skal det være flere billigere næsten civile skibe, som er bygget til kysvagtopgaverne med en lille bemanding? Skal vi etablere en grønlandsk kystvagt, som er god til at løse de civile opgaver, og så lade orlogsfartøjerne være færre men bygget og trænet alene til at løse skarpe militære opgaver?
Diskussionen bliver sat på spidsen af at man står overfor en række større investeringer. Begge fregat-klasser skal igennem deres mid-life update (MLU), der skal indkøbes nye miljøskibe, og som nævnt kan man begynde at se enden for Thetis-klassen. Samtidig har den almindelige udvikling sat Søværnet under pres fordi der stilles højere krav til den militære opgaveløsning.
Brexit betyder at Danmark har fået en EU-grænse i Nordsøen
Brexit betyder at EU’s ydre grænse siden 1. januar 2021 har gået i Nordsøen, idet Storbritannien har forladt EU. Selvom vi stadigvæk vil være allierede, så forlader UK EU’s pas- og toldunion og det fælles fiskeri. Der bliver derfor behov for at vi kan håndhæve vores rettigheder i forhold til bl.a. fiskeri og grænsekontrol. Selvom truslerne nu er trukket tilbage, så har det været nævnt fra engelsk side at man kunne afvise nærgående fiskere med væbnet fiskerikontrol. Den slags konfrontation er den nuværende danske fiskerikontrol slet ikke egnet til, da den er ubevæbnet. Sender man Søværnets grå skibe, så sender man et utilsigtet signal der eskalerer situationen, og det er ikke altid ønskværdigt. Kan man i stedet sende et let bevæbnet hvidmalet kystvagtskib, så gør man det muligt at håndhæve sin økonomiske zone uden at øge konfliktniveauet. Det er ikke videre sandsynligt at det vil ske i Nordsøen, men i Arktis kan situationen være en anden, særligt når man kigger på Kinas øgede aktivitet i Arktis fx med brug af civile fiskefartøjer.
Piratbekæmpelse er er forældreløs opgave
Danmark har bekæmpet pirater i udlandet i lang tid, men har indstillet den indsats da vi mangler ressourcer, og prioriteterne er skiftet til den militære opgaveløsning. Danmark har den 5. største handelsflåde i verden, som tjener 40 milliarder kroner til Danmark hvert år. Det betyder at politikerne har en vis lydhørhed over for rederiernes behov, og det har den nuværende forsvarsminister også vist ved at vedtage den nye mission til Vestafrika. Førhen har vi sendt fregatterne afsted, men de er nu optaget af at træne og deltage i opgaver der gør dem skarpe i forhold til den militære mission.
Når man sender en anti-ubåds fregat på piratjagt i 5 måneder, så er det tid som den ikke kan bruge på at træne til sin primære mission. At bekæmpe pirater med fregatter er i bedste fald spild af penge pga. fregattens store bemanding, og selve skibet er dyrt pga. de mange militære systemer på skibene. Dertil kommer at man optager en kapacitet som dermed ikke kan bruges til dens primære formål. Endeligt kommer at specialstyrkernes sparsomme ressourcer kan finde bedre anvendelse i mere krævende opgaver. Sidst fandt man ud af at det ikke er så let at bekæmpe pirater, men at det er en mission som det tager tid at blive god til.
Hvis løsningen skal ske ressourceeffektivt, kunne man her bruge en kapacitet der er mere målrettet til opgaven. Så skal man ikke tage fregatterne væk fra deres primære missioner i lange perioder. Kunne opgaven i stedet løses med et kystvagtskib i samme klasse som Thetis-klassen, så ville det ikke trække på SVNs militære ressourcer.
Det vil løse problemet med at når fregatterne fyldes med dyrere og dyrere sensorer og missiler, så bliver det en meget dyr platform at have til at lave piratjagt. Piraterne er dukket op igen i Guineabugten, så behovet er der stadigvæk. Men det kan langt hen af vejen dækkes med et udsendt kystvagtskib med helikopter og evt. en lille gruppe marineinfanteri eller et særligt uddannet boardingsteam af kystvagtspersonel. Det sidste kan lette presset på specialstyrkerne til maritime opgaver.
Migranter i Middelhavet
Søværnet har udsendt to små fartøjer til Grækenland til støtte for EU’s grænseenhed, Frontex. Her har man også oplevet at der er en stor forskel på denne type af opgaver, og så dem Søværnet normalt varetager, hvorfor at man ikke rigtigt var klædt på til det. Som ved indsatsen mod pirater, så er juraen bag ved en anden. Da presset på EU fra Afrika kun stiger, så er det sandsynligt at der vil komme flere af den type opgaver, og her er det en fordel med personale der er specialister i kystvagtopgaver og den internationale jura som gælder for den slags situationer.
Kystvagtopgavernes nedprioritering har betydet utilfredsstillende løsning af opgaverne
Herhjemme har vi også oplevet hvordan de civile kystvagtopgaver ikke er blevet prioriteret højt. Det er desværre ikke noget nyt at den civile opgaveløsning lider, hvilket man også kan læse i Ingeniørens leder fra 2014.
Man har i stedet fokuseret på at løse de militære opgaver, mens de civile bliver løst hvis og når der er tid. Det er ikke tilfredsstillende i et samfund hvor man skal blive bedre og bedre til at løse de stillede opgaver, og der er en voksende forventning fra det civile samfund til kvaliteten af hvordan at disse opgaver løses. Det betyder at det civile samfund i dag lider under den manglende prioritering, ligesom myndighedsbetjeningen lider.
Den uendelig historie om indkøb af erstatninger til skibene til forureningsbekæmpelse er en af konsekvenserne af den manglende prioritering. Man skal være glad for at der ikke har været alvorlige forureninger i de sidste mange år. De her skibe var gamle allerede tilbage i 2005, så problemet er ikke nyt. Skibschefen for Mette Miljø sagde op tilbage i 2012, fordi man allerede der vidste at skibene ikke kan løse opgaven og at de kan være direkte farlige for mandskabet der skal betjene dem. Det er ni år siden.
Som Anders Puck Nielsen også påpeger sit indlæg i Ræson, så er regeringerne på Færøerne og Grønland ikke særligt interesserede i at skibsdagene bruges på at jage russiske ubåde. De er til gengæld – på samme måde som det civile Danmark – interesserede i en høj kvalitet af løsningen af de civile kystvagtopgaver.
I dag er en række kystvagt-myndighedsopgaver spredt ud over en række forskellige styrelser m.m., nemlig fiskerikontrol, hydrografisk opmåling, SAR, bøjer, miljø, is og patruljefartøjer. Nogle af disse er stand-by funktioner som miljø og SAR, mens at andre er kontinuerlige som fiskerikontrol, patruljer, bøjer og opmåling. Der kunne derfor være synergi i at de løses af de samme fartøjer. Det betyder også at alle disse funktioner i nogen grad burde have skibe der kan dække havet fra de indre farvande til Nordsøen, men at de ikke har det fordi at de er spredt over forskellige styrelser. Det resulterer i at vi bl.a. har Diana-klassen som ikke er har den nødvendige udholdenhed og sødygtighed til at dække det danske område 24/7. Kunne man slå nogen af disse funktioner sammen, så de kunne deles om både de små og de store fartøjer og dermed give en bedre dækning. Et civilt supply skib koster ned til 150 mio kr, så det er ikke fordi at de er uden for økonomisk rækkevidde.
I 2017 mistede 2 mennesker livet i Københavns havn, da de blev sejlet ned af nogle vandscootere. Heldigt nok blev de skyldige fanget, men det sker langt fra altid. Man kan se problemet som at der er for få fartøjer, samt at Politiet er reaktivt, dvs. de kommer først efter at noget er sket. Man kan også vælge en anden vinkel, nemlig at det var organiseringen af myndighedsansvar der fejlede og kostede de to mennesker livet. Hvem har ansvaret for folks sikkerhed til søs? De var uheldige og faldt mellem de to stole, og på en anden dag havde vi ikke fanget gerningsmændene. Havde vi haft en aktivt patruljerende dansk kystvagt med hurtige både tæt på de områder hvor det er populært at sejle og bade, så er det ikke sikkert at den ulykkelige situation nogensinde var opstået.
Det nuværende Joint Rescue and Coordination Center er en rigtig god ide, men det er kommet på en kedelig baggrund pga. ulykken ved Læsø. Her er igen et eksempel på at tingene sker på bagkant når det kommer til redningsopgaverne, frem for at blive drevet frem af en organisation der alene har som formål at være den bedste til redning på havet og i luften, og som derfor er på forkant. Her er også en opgave som løses bedre af nogen som er specialister i den del, frem for mennesker med speciale i det flåde-militære og fly-militære domæne. Man vil have redningsspecialister og et velsmurt maskineri til at varetage den opgave, for når det gælder, så får man ikke en chance nummer to.
Der bliver heldigvis længere og længere mellem de store og alvorlige ulykker til søs, og en af grundene til det er at der kommer mere fokus på det og på hvordan de kan undgås. Men de kan stadigvæk ske. Her bør man overveje om det giver den bedste løsning af kystvagtopgaverne med en militært uddannet stab eller med en stab der kun beskæftiger sig med redning, sådan som det er tilfældet med fx den amerikanske kystvagt. Mens en militært uddannet stab vil kunne løse opgaven, så er det sandsynligt at den vil lade meget tilbage at ønske i forhold til en kystvagt der ikke laver andet, og som derfor er specialiseret i den del. For dem vil det være deres primære mission, mens det ikke naturligt hører til i en militær uddannelse.
Den underliggende årsag til disse problemer er manglende prioritering og manglende specialisering. Det er sat lidt på spidsen, men det viser hvad der sker når man vil for mange ting med den samme organisation og organisationskultur. Det koster i kvaliteten af den civile opgaveløsning og det civile samfund får en dårlig opgaveløsning, som ultimativt kan koste liv, men som også kan vise sig ved en større forurening som ikke forhindres fordi udstyret ikke er klart.
Kompetencer, kystvagt, små flåder og Arktis
Anders Puck Nielsen skriver i artiklen om små flåder at disse prioriterer opgaven med at føre krig over de andre opgaver. Her bruger han primært pirat-missionen som eksempel på en opgave som Søværnet har løst, og som nu er på bordet igen. Kapitlet kan lige så godt læses med kystvagt-mission for øje i stedet for pirat-missionen, og man kommer til de samme konklusioner. Den sikkerhedspolitiske situation har ændret sig, så vi dag står overfor militære trusler som Rusland, og Søværnets fokus og prioritet har flyttet sig derhen.
Det som er sket i de sidste årtier, er at professionalismen i flåden er steget væsentligt. Mens man i gamle dage kunne tænde for sonaren og kaste lidt dybdebomber – groft sagt – så kræver ubådsjagt i dag en helt anden dedikation af platformen og af mandskabet. At opretholde den ønskede kvalitet i at jage ubåde betyder at man ikke samtidig kan løse kystvagtsopgaver i halvdelen af sejldagene. At være ubådsjager eller luftværnsfregat i den klasse som kræves i NATO, er et fuldtidsarbejde for mandskabet og skibet med undervisning og deltagelse i øvelser mv. Dertil kommer at Søværnet prioriterer at fregatterne deltager i eskorten af hangarskibe og internationale øvelser. Det kommer man ikke til hvis niveauet ikke er til det, både mandskabets og skibenes. Tomme missil-brønde eller manglende certificering i en disciplin kan betyde en afvisning i at deltage.
Samtidig er der sket et brud mellem de primært civile kystvagt platforme og de dedikerede militære platforme. Et kystvagtskib kan have en høj grad af automatisering, billige sensorer samt en minimal bemanding til at drive skibets funktioner. Dette koncept kan man for eksempel se på offshore-industriens standby-skibe. Et orlogsfartøj skal derimod have en bemanding der er stor nok til at løse mange opgaver samtidig i en krisesituation, og her er gevinsten af automatisering ikke så høj, da systemerne kan gå i stykker. Derfor er der på et krigsskib en risiko for at der kommer for få hænder, hvis besætningen gøres for lille. Med fregatternes dyre sensorer, dyre våben, høje bemanding og militære træning m.m., så er det desuden en meget dyr kapacitet at have til at løse kystvagtopgaver, og den pris stiger kun i fremtiden når fregatterne udrustes med dyrere og dyrere udstyr. De to krav resulterer derfor i modsatrettede ønsker til fartøjerne.
I Arktis fylder de civile opgaver mest – så meget at de arktiske patruljeskibe ikke vil have den store betydning i en højintensitetskonflikt, bl.a. fordi hverken mandskab, sensorer eller våben er egnede til det. Og på grund af den store andel af civile opgaver vil det ikke give mening at dreje dem mere over til den militære side, hvis det i det hele taget er muligt.
Kan man skille de fire arktiske patruljeskibe ad i fx to dedikerede militære skibe og fx tre dedikerede kystvagtskibe for nogenlunde den samme pris og mandskab, så ville de sandsynligvis kunne løse de to opgaver bedre, end hvis alle skibe og deres mandskab skal kunne begge dele.
En anden og ligeledes vigtig dimension er mandskabets motivation og interesse. Man vælger aktivt flåden til, vælger det militære til, fordi at det er den del som motiverer én og der hvor man gerne vil gøre tjeneste. Selvom man godt kan løse kystvagtopgaver ved siden af, så er det ikke der at man har sit hjerte, og derfor er det ikke der man bliver god. Dem der til gengæld aktivt vælger en karriere hos kystvagten vælger at maritim sikkerhed er den mission som motiverer, og man bliver gerne god til det man gør. Skal man derfor også sikre at opgaverne løftes af højt motiverede mennesker, så bør man dele de to missioner i hver deres organisation, så både menneskene og organisationen kan blive verdensmestre i at løse de to forskellige opgaver.
I dag har forsvaret problemer med at rekruttere personale nok. Når man så samtidig skal bruge det personale man har til at løse kystvagtopgaverne, så bliver der færre hænder til at løse flådeopgaerne. Kan man i stedet løse kysvagtsopgaverne med civilt ansatte, så vil det frigøre flådens mandskab til at løse de militære opgaver. Man forfremmer desuden officerer der er dygtige til at løse deres militære opgaver, og det skaber en motivation til at løse dem på et højt og professionelt plan, og sådan skal det være i en militær organisation. Med hensyn til kysvagtopgaverne, så er der ikke den motivationsfaktor, for det giver ikke på samme måde forfremmelse at være dygtig til at løse den type af opgaver i en militær organisation.
Når en lille flåde kan koncentrere sig om at være flåde, så betyder det dermed at den bliver bedre til at løse sine militære opgaver, fordi at den ikke længere skal skræve over to meget forskellige domæner og missioner med meget forskellige typer af tilhørende viden. I stedet kan den koncentrere sig om blive god inden for et enkelt domæne og vidensområde. Det er også nødvendigt hvis at vi ønsker at gøre os gældende i NATO-regi, hvor at der er høje krav til særligt træningsniveauet og skibenes udstyr.
Alle andre har en kystvagt – Danmark er ikke noget særlig
I Danmark har vi af historiske årsager flåden til at varetage kystvagtopgaverne, men der er ingen rationel grund til det. De lande vi plejer at sammenligne os med, har alle separate kystvagtsfunktioner: Norge, Island, Sverige, Finland, Tyskland, Holland, Storbritannien, Canada og USA. Der burde ikke være en særlig grund til at Danmark skiller sig ud. Den svenske kystvagt havde i 2014 et budget på 2,5 mia SEK og den norske på 1 mia NOK, for at give et fingerpeg om størrelsen på deres budgetter, og det er til en noget længere kystlinje. Kigger man på rigsfællesskabets kystlinje, så er det underligt at vi ikke har en kystvagt, for vi har masser af kyst og masser hav i alle tre dele af rigsfællesskabet.
Rasmus Dahlberg peger pænt på at det skyldes inerti eller rettere intern modstand mod forandringer, mens den tidligere chef for Søværnets Operative Kommando, kontreadmiral Nils Wang, mere direkte kalder det territorie-pisseri. Det har han sandsynligvis ikke helt uret i, for skal der en ny organisation til, så skal pengene og mandskabet komme et sted fra, og det er typisk fra dem som løser opgaverne i dag. I Danmark kan man håbe på at forsvarsbudgettet øges yderligere så det vil kunne medfinansiere en del af etableringen uden at tage fra det eksisterende budget.
Sammenfatning og anbefaling
Over de sidste tre årtier er der sket en stor udvikling i viden om de to primære områder, nemlig de militære og kystvagt opgaverne henholdsvis, og der er ikke et naturligt overlap mellem de to områder. At være officier i en kystvagt vil ikke have ret meget overlap til en officier i en flåde. Begge dele kræver i dag en dedikation af mandskab og platforme for at de kan løse opgaverne til det niveau som kræves. Træning, øvelser, uddannelse på den ene side og deres udstyr på den anden. Skal man kunne klare sig i NATO og mod Rusland, så er der ikke plads til at man kun er 50% eller 75% dedikeret til opgaven. Her skal man være 100% dedikeret. Samtidig kræver civilsamfundet at kystvagtsopgaverne ikke kun løses med venstre hånd, men at de løses professionelt og med høj kvalitet i opgaveløsningen og uden at det går ud over den militære mission. Udviklingen i priserne på militær hardware har desuden betydet at en fregat er et meget dyrt aktiv at bruge til lav-intensitets opgaver set i forhold til at Flyvefisken-klassen kunne dække alle vores maritime opgaver, både civile og militære tilbage i 1990’erne.
Paradigmeskiftet i den sikkerhedspolitiske situation betyder at trusselsniveauet er steget så vi i dag har brug for løsning af de militære opgaver i en hel anden klasse end for 10 år siden. Samtidig står man overfor at en række investeringer som vil sætte retningen på fremtidens Søværn herunder for løsning af kystvagtopgaverne.
Ønsker man derfor at kunne øge niveauet i både den civile opgaveløsning og i den militære opgaveløsning, så vil man være nød til at skille de to ad i hver sin organisation, så de får den nødvendige mulighed for at specialisere sig i deres to forskellige missioner. Hvordan det kan gøres i en dansk kontekst, vil jeg se mere på i anden del af denne blogserie.
